Рішення КСУ як джерело фінансового права у «справах щодо пільг»

SergienkoLawyers > Податкове право  > Рішення КСУ як джерело фінансового права у «справах щодо пільг»

Рішення КСУ як джерело фінансового права у «справах щодо пільг»

Рішення Конституційного Суду України як джерело фінансового права у « справах щодо пільг»

     У статті на підставі аналізу  рішень Конституційного Суду України( далі – КСУ) визначено їх вплив на регулювання відносин у сфері публічної фінансової діяльності та місце в системі джерел фінансового права. У цьому дослідженні приділено особливу увагу рішенням КСУ у «справах щодо пільг»( № 5-рп/2002, № 7-рп/2004, № 20-рп/2004, № 8-рп/2005, № 20-рп/2011).

Ключові слова: джерело фінансового права, рішення Конституційного Суду України, «справи щодо пільг»

      Фінансове право як і будь-яка галузь права має свою систему джерел. Дослідженням проблемних питань джерел фінансового права займалися Л.К.Воронова, О.О.Дмитрик, М.П.Кучерявенко та інші. Враховуючи, що чинне законодавство не може врегулювати усі правовідносини у сфері публічної фінансової діяльності, наразі необхідно шукати альтернативні шляхи вирішення цих проблем. Одних з таких шляхів є врегулювання « проблемних моментів КСУ у своїх рішеннях.

   Протягом часу своєї діяльності(1997-2014рр.) КСУ прийняв більше 30 рішень, які безпосередньо торкаються проблем правового регулювання публічної фінансової діяльності. Найбільше рішень прийнято у справах щодо проблем у сфері бюджетного права. Очевидно, що питання бюджету є занадто політизованим, бо має значну суспільну вагу, а тому іноді рішення КСУ у цій сфері мають більше політичний, ніж правовий характер. Дуже суперечливими є справи, щодо пільг, гарантій та компенсацій , які й будуть предметом чинного дослідження. Ці рішення будуть досліджуватися у хронологічній послідовності, щоб відслідкувати правові позиції КСУ з вищезазначеного питання[1]

      У цьому зв’язку « першим» є рішення КСУ № 5-рп/2002 від 20 березня 2002 року(справа щодо пільг, компенсацій і гарантій)[2]. Це рішення КСУ стосувалося ситуації, яка склалася у зв’язку з прийняттям змін до закону “Про Державний бюджет України на 2001 рік”. Виходячи із прийнятого закону України “Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів” були призупинені деякі пільги встановлені чинним на той час законодавством, в тому числі для  професійних спілок, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суддів, а також для інших категорій населення.

      Виходячи з норм Конституції, а також інших «галузевих» законів було встановлено, що зупинення дії законів, які гарантували пільги для населення є неконституційним. Крім того, Конституційний Суд України у своєму рішенні підкреслив важливість забезпечення нормального фінансування судів є інтегральної гарантії їх незалежності, яка випливає з Основного закону.

     Дуже цікавим є те, що відповідно до правової позиції Конституційного Суду України багато пільг, встановлених законами  України  «Про  міліцію», «Про прокуратуру» тощо, є не пільгами, а  гарантіями та іншими засобами забезпечення професійної  діяльності  окремих категорій громадян, ефективного функціонування   відповідних органів. Зупинення пільг, компенсацій і гарантій для військовослужбовців та працівників правоохоронних органів без відповідної матеріальної компенсації є порушенням  гарантованого державою права на їх соціальний захист та членів їхніх сімей.

       Закону України “Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів” було визнано неконституційним Таким чином, дія пільг була відновлена.

       Наступним є рішення КСУ  № 7-рп/2004 від  17 березня 2004 року (справа про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів)[3]. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з того, що згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша); пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом  існування, мають забезпечувати рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя). Відповідно до зазначених норм держава бере на себе обов’язок щодо утримання тих громадян, які внаслідок втрати працездатності або з інших незалежних від них обставин не мають достатніх засобів для існування. Конституційний Суд України неодноразово розглядав  проблему, пов’язану з реалізацією права на соціальний захист, і сформулював правову позицію, згідно з якою Конституція України виокремлює певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До  них,  зокрема,  належать громадяни,  які  відповідно  до  статті  17  Конституції   України перебувають  на  службі  у військових формуваннях та  правоохоронних органах держави, забезпечуючи суверенітет і територіальну цілісність України,  її економічну  та інформаційну  безпеку, а саме – у Збройних Силах України, органах Служби безпеки України, міліції, прокуратури, охорони державного кордону України, податкової міліції, Управління державної охорони України, державної пожежної охорони, Державного департаменту України з питань виконання покарань тощо (Рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року № 8-рп/99  у справі щодо права на пільги.

        Отже, визначений законами України відповідно до положень статті 17 Конституції України комплекс організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення  соціального захисту військовослужбовців та працівників правоохоронних органів, зумовлений не їх непрацездатністю або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України), а особливістю професійних обов’язків, пов’язаних з ризиком для життя та здоров’я, певним обмеженням конституційних прав і свобод, у тому числі права заробляти матеріальні блага для забезпечення  собі і своїй сім’ї рівня життя, вищого за прожитковий мінімум.

           Виходячи із вищезазначених позицій було визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин третьої, четвертої статті 59 Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік”, в частині, за якою пільги, компенсації і гарантії, на які згідно з  законами України мають право окремі працівники (військовослужбовці) військових формувань та правоохоронних органів щодо знижки плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія), щодо безоплатного проїзду всіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі) та автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів, надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників (військовослужбовців) менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб, а розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників (військовослужбовців) не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб.

          Ще одним є рішення КСУ № 20-рп/2004 від 1 грудня 2004 року(справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій)[4]. У цьому рішенні викладена правова позиція Конституційного Суду України з питань обмеження пільг, компенсацій і гарантій військовослужбовців та працівників правоохоронних органів. Вона полягає в тому, що комплекс організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення їх соціального захисту та їхніх сімей (у тому числі забезпечення форменим одягом, речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення; знижка плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія); безоплатний проїзд і перевезення багажу; безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації і користування нею), зумовлений не втратою працездатності, безробіттям або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України), а особливістю професійних обов’язків, пов’язаних з ризиком для життя та здоров’я, певним обмеженням конституційних прав і свобод, у тому числі права заробляти матеріальні блага для забезпечення собі і своїй сім’ї рівня життя, вищого за прожитковий мінімум. Здійснення таких заходів не залежить від розміру їх доходів чи наявності фінансування із бюджету, а має безумовний характер (рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року № 8-рп/99 у справі щодо права на пільги; від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій; від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів).

   Враховуючи ці позиції КСУ визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), деякі положення Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, які призупинили дію пільг, які були гарантовані чинним на той час законодавством. Крім того, у межах цього рішення була викладена окрема думка судді КСУ Іващенка В.І. Суддя зазначив, що визнавши неконституційними вказані положення Закону, Конституційний Суд України де-факто підтвердив визначену раніше правову позицію, яка полягає у тому, що законом про Державний бюджет України не можна зупиняти дії чинних законів у частині встановлених ними пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів. В окремій думці підкреслено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються видатки на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (частина друга статті 95 Конституції України).За цим конституційним приписом у контексті питань, які були розглянуті Конституційним Судом України, у разі якщо застосування пільг, компенсацій та гарантій, у тому числі виплат грошової допомоги для певних категорій громадян, потребує відповідного фінансування, його обсяги не можуть визначатися будь-яким іншим законом, крім закону про Державний бюджет України. До того ж при визначенні таких обсягів повинні враховуватися вимоги статті 95 Конституції України щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша) та збалансованості бюджету України (частина третя), тобто усі суспільні потреби, які тягнуть за собою видатки з Державного бюджету України, мають бути задоволені, виходячи з фінансових можливостей держави. Такі самі концептуальні підходи закріплені, зокрема, в положеннях статті 22 Загальної декларації прав людини, згідно з якими кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави. Суддя підкреслює, що надання надання пільг є питанням доцільності і залежить, насамперед, від фінансових можливостей держави. Такий підхід так само випливає із Загальної декларації прав людини, а також Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року.

      У цьому зв’язку також необхідно розглянути рішення КСУ № 8-рп/2005 від 11 жовтня 2005 року[5]. Предметом розгляду були проблеми пов’язані з прийняттям змін до закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, який зупинив дію деяких пільг для суддів.

    Конституція України з метою забезпечення права громадян на судовий захист, здійснення правосуддя неупередженим судом закріпила правило, що незалежність суддів гарантується Конституцією і законами України. Гарантії, встановлені у законах України “Про статус суддів”, “Про судоустрій України”, мають конституційний зміст і разом з визначеними Основним Законом України складають єдину систему гарантій незалежності суддів.

     Суд зазначав, що зазначені положення узгоджуються з вимогами міжнародних актів про незалежність суддів і спрямовані на забезпечення стабільності досягнутого рівня гарантій незалежності суддів, які є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом. За своїм конституційним змістом вони встановлюють принцип заборони скасування чи зниження досягнутого рівня змісту та обсягу гарантій незалежності суддів. Тому положення частини третьої статті 11 Закону України “Про статус суддів” необхідно розглядати у контексті статті 126 Конституції України і в сув’язі з частиною восьмою статті 14 Закону України “Про судоустрій України”.

     Особливий статус судді, гарантії його незалежності визначаються Конституцією України і законами, зокрема Законом України “Про статус суддів”, що виключає в процесі його конкретизації та розвитку обмеження законодавчо встановлених гарантій статусу судді або зниження їх рівня. Будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя і права громадян на захист прав і свобод незалежним судом.

       Конституційний Суд України дійшов висновку, що Закон про пенсійне страхування регулює питання щодо права громадян на отримання пенсійних виплат і соціальних послуг і не може змінювати умови і порядок виплати щомісячного довічного грошового утримання суддів, врегульовані Законом України “Про статус суддів”.

         Виходячи із вищевикладеного КСУ визнав зміни до закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” неконституційними.

        Усі розглянуті нами рішення КСУ(№ 5-рп/2002,  № 7-рп/2004,  № 20-рп/2004,  № 8-рп/2005) мають дуже близький правовий зміст. У них законом про державний бюджет або іншими законами зупинялася дія певних пільг для різних категорій населення. І у своїх рішеннях КСУ вбачав у цих змінах до закону порушення Конституції України. А от рішення КСУ № 20-рп/2011 від 26 грудня 2011 року[6] мало зовсім інший правовий зміст. Тут не робився акцент на тих нормах Конституції, які гарантують право на соціальний захист( ст.46 К.У.) чи на інших схожих за змістом нормах. Більшу увагу КСУ приділив іншим нормам Конституції. Далі ці особливості будуть розкриті більш детально, а зараз треба описати зміст цього рішення КСУ.

         Суб’єкти права на конституційне подання вважали, що Верховна Рада України Законом про Державний бюджет України на 2011 рік надала Кабінету Міністрів України право визначати порядок та розміри соціальних виплат, передбачених названими законами, змінювати розміри соціальних виплат залежно від наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України на 2011 рік, чим обмежила конституційні права громадян на соціальний захист.

     Автори клопотань також стверджують, що предметом регулювання закону про Державний бюджет України є вичерпний перелік правовідносин, визначений Конституцією України та Бюджетним кодексом України, до якого не входить вирішення питання щодо особливостей застосування інших чинних законодавчих актів

       Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, враховує також положення актів міжнародного права. Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави. Європейський суд з прав людини у рішенні від 9 жовтня 1979 року у справі „Ейрі проти Ірландії“ констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі „Кйартан Асмундсон проти Ісландії“ від 12 жовтня 2004 року.

         Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

     Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

        КСУ підкреслює, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; держава прагне до збалансованості бюджету України (частини перша, третя статті 95 Основного Закону України). Конституційний Суд України розглядає принцип збалансованості бюджету як один з визначальних поряд з принципами справедливості та пропорційності (розмірності) у діяльності органів державної влади, зокрема в процесі підготовки, прийняття та виконання державного бюджету на поточний рік. Фактично цей принцип і став визначальним для прийняття відповідного рішення. Відповідно зміни до закону про Держбюджет були визнані конституційними, враховуючи принципи, які закріплені в 95ст. Конституції України.

      Таким чином, у рішенні КСУ № 20-рп/2011 було сформульовано зовсім інший підхід до розуміння співвідношення між захист прав людини та інтересами держави, яка існує у тих політичних та соціально-економічних реаліях, які склалися у певний час. Враховуючи перманентність соціально-економічних криз в Україні, це рішення КСУ має велику цінність для суспільства, бо дозволяє урівноважувати ситуацію в державі заради її майбутнього навіть якщо такими рішеннями певним чином  порушуються права людини та громадянина.

      Новизну цього рішення також підкреслюють судді КСУ. Бо завдяки йому з’являється можливість повністю переосмислити погляд на увесь блок соціальних та економічних прав людини і громадянина[7, с.178-179].

    Зазначимо, що положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», які були предметом розгляду КСУ приймалися в умовах світової економічної та фінансової кризи. Тоді склалася ситуація, яка могла привести Україну до дефолту. У цьому випадку скорочення соціальних виплат заради економічної безпеки держави протиставляється обов’язку соціального захисту громадян.

      Голова КС РФ В. Зорькін зазначає, що в умовах фінансової кризи неможливо досягти стану, за якого всі категорії населення будуть задоволені політико-економічними  рішеннями уряду. Держава покликана гарантувати особливий баланс і розмірність між рішеннями, які приймаються з метою виходу з кризи, стабілізації економіки та фінансів, та фундаментальними правами і свободами громадян, які закріплені у Загальній декларації прав людини, а також у конституціях окремих країн [8].

     Отже, проаналізувавши рішення КСУ у «справах щодо пільг» ми змогли відслідкувати як змінилися правові позиції КСУ у рішенні № 20-рп/2011 від 26 грудня 2011 року, де  було сформульовано зовсім інший погляд на соціальні права людини і громадянина. Приймаючи це рішення КСУ тлумачив правові норми дуже системно і навіть враховував ситуацію, яка склалася в державі під час світової економічної кризи. Таким чином, ми маємо зовсім інший погляд на баланс між правами людини та забезпеченням економічної безпеки держави.
Джерела:

1) Дмитрик О.О. Джерела фінансового права: проблеми та перспективи розвитку: монографія/ О.О.Дмитрик.- Х.Віровець А.П. «Апостроф»,2010.- 223с.

2) Рішення КСУ № 5-рп/2002 від 20 березня 2002(справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) //Вісник КСУ. -2002 — №2.- с.10-17.

3) Рішення КСУ  № 7-рп/2004 від  17 березня 2004 року (справа про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів) //Вісник КСУ. -2004 — №2.- с.8-12.

4) Рішення КСУ № 20-рп/2004 від 1 грудня 2004 року(справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій) //Вісник КСУ. -2004 — №6.- с.23-35

5) Рішення КСУ № 8-рп/2005 від 11 жовтня 2005 року//Вісник КСУ. -2005 — №5.- с.41-52

6) Рішення КСУ № 20-рп/2011 від 26 грудня 2011 року//Вісник КСУ. -2012 — №1.

7) Мартиненко П. Ф. Права і свободи людини і громадянина в Україні / П. Ф. Мартиненко, В. М. Кампо. – Київ: Юрінком Інтер, 2013. – 374 с.

8) Зорькин В. Глобальный кризис, право и права человека / В. Зорькин // Россия в глобальной политике. – 2009.- №1 – Январь-февраль

Автор: Сергієнко Владислав

No Comments

Leave a Comment